RAZLOZI za donošenje Zakona – Paralelno sa Nacrtom zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, Ministarstvo prosvete je objavilo i Nacrt zakona o dualnom obrazovanju. Kako se na osnovu objavljenog teksta Nacrta, pratećeg Obrazloženja i drugih dostupnih informacija može zaključiti, osnovna svrha donošenja ovog Zakona ogleda su u nameri da se sistem srednjeg stručnog obrazovanja u većoj meri prilagodi potrebama tržišta rada uvođenjem koncepta “učenja kroz rad”.
Učenje kroz rad označava proces uključivanja privrede u realizaciji praktičnih aspekata stručnog obrazovanja koji ima za cilj da učenicima omogući da, paraleleno sa usvajanjem teorijskih znanja u školi, stiču i usavršavaju praktične kompetencije u realnom radnom okruženju. Kako se u Obrazloženju zakona objašnjava, osnovni problem koji je podstakao izradu Nacrta zakona o dualnom obrazovanju odnosi se na nedovoljnu usklađenost sistem srednjeg stručnog obrazovanja sa tržištem rada. Budući da, prema predlagačima Nacrta, kvalifikacije kadra sa stečenim srednjim obrazovanju u stvarnosti ne odražavaju ostvarenost očekivanih ciljeva i ishoda učenja, učenici nakon završene srednje škole nisu spremni da se uključe u rad u realnom radnom okruženju. Neka od posledica ove pojave su, kako se navodi u Obrazloženju, visoka stopa nezaposlenosti mladih kao i dugotrajna nezaposlenost osoba sa završenom srednjom stručnom školom. Ciljevi uvođenja dualnog obrazovanja se, prema tome, odnose na rešavanje problema nedostataka kvalifikovane radne snage, smanjenje nezaposlenosti mladih, ali i troškova koje Ministarstvo izdvaja za stručno obrazovanje.
Važeći Zakon o srednjem obrazovanju i vaspitanju i sam uređuje saradnju školskih ustanova i privrednih subjekata u vezi sa organizovanjem praktične nastave i profesionalne prakse. Član 30. ovog Zakona tako utvrđuje da “praktičnu nastavu i profesionalnu praksu škola može da ostvaruje u saradnji sa privrednim društvom, ustanovom, drugom organizacijom ili drugim pravnim licem”. Ipak, autori Nacrt zakona o dualnom obrazovanju smatrali su da je postojeći okvir nedovoljan budući da on ne precizira uslove pod kojima bi saradnja između škola i poslodavaca u izvođenju praktične nastave, odnosno učenje kroz rad u realnom okruženju, trebalo da se odvijaju. U skladu sa tim, Ministarstvo prosvete se opredelilo za donošenje posebnog Zakona i pratećih podzakonskih akata koji bi jasnije regulisali prava i obaveze poslodavaca, škola i učenika, odnosno precizirali uslove koje privredni subjekt treba da ispuni da bi mogao da obrazuje učenike, u smislu delatnosti kojom treba da se bavi i materijalno-tehničkih mogućnosti i uslova koje treba da ispuni.
Nacrt zakona o dualnom obrazovanju ne podrazumeva opšti prelazak svih srednjih stručnih škola na sistem učenja kroz rad, odnosno dualno obrazovanje. Njime se, zapravo, školama i učenicima otvara mogućnost da se opredele za dualno obrazovanje kao jedan od modaliteta u sistemu srednjeg stručnog obrazovanja. Imajući to u vidu, MODS je razmatranju Nacrta zakona pristupio fokusirajući se na garancije koje on pruža u pogledu zaštite učenika od zloupotrebe dečijeg rada, odnosno uključivanja u radni proces koji može da ugrozi njihovo zdravlje, bezbednost, moral i obrazovanje. U tom pogledu, MODS smatra da Nacrt zakona sadrži određene nedostatke koje bi trebalo korigovati kako bi se u praksi smanjili rizici od povrede prava učenika. Ti nedostaci se u prvom redu tiču postupka utvrđivanja da li poslodavac ispunjava uslove za organizovanje učenje kroz rad, u čemu će biti više reči u nastavku.
Iako Nacrt zakona u načelu garantuje prohodnost ka višim nivoima obrazovanja, MODS je izrazio žaljenje što izradi ovog Nacrta nisu prethodile izmene Zakona o srednjem obrazovanju i vaspitanju. Na taj način bi se oktlonile sve nedoumice u pogledu status koji će srednje stručne škole u dualnom obrazovanju imati u odnosu na druge srednje škole, i to naročito u pogledu ishoda obrazovanja.
Ključne odredbe Nacrta
Nacrtom zakona se uređuju sadržaj i način ostvarivanja dualnog obrazvanja, postupak provere ispunjenosti uslova poslodavca za učenje kroz rad, kao i prava i obaveze učenika, roditelja i zakonskih zastupnika, škole i poslodavaca.
Kao što je prethodno rečeno, Nacrt zakon o dualnom obrazovanju ne predviđa opšti prelazak srednjih stručnih škola na sistem dualnog obrazovanja. Nasuprot tome, Nacrt zakona školama daje mogućnost da ostvare saradnju sa privrednim subjektima radi realizacije koncepta učenja kroz rad. Kao osnovne principe dualnog obrazovanja Nacrt zakona, između ostalog, navodi dostupnost, što se odnosi na jednake uslove za sve za kvalitetan pristup dualnom obrazovanju, i pravo izbora, pod čim se podrazumeva slobodan izbor zanimanja i obrazovnog profila.
Kako bi do realizacije dualnog obrazovanja uopšte moglo da dođe, Nacrt predviđa da je najpre potrebno ustanoviti da li poslodavac ispunjava uslove za organizovanje učenja kroz rad. Nakon toga, škole imaju mogućnost da zaključe ugovor o dualnom obrazovanju sa jednim ili više poslodavaca kojima je izdata Potvrda. Na kraju, roditelji i zakonski zastupnici, odnosno deca sa navršenih 18 godina, donose odluku o ulasku u dualno obrazovanje i potpisuju ugovor o učenju kroz rad sa poslodavcem.
Osnov za donošenje planova i programa nastave i učenja u dualnom obrazovanju predstavlja standard kvalifikcija koji se sastoji od opisa rada i ciljeva i ishoda učenja. Predlog opisa rada, kao deo standarda kvalifikacije, izrađuje Privredna komora Srbije. Na osnovu predloga Privredne komore, Zavod za unapređivanje obrazovanja i vaspitanja (ZUOV) izrađuje predlog ciljeva i ishoda učenja, odnosno standard kvalifikacije. Na osnovu predloga koji uputi ZUOV, ministar prosvete uz prethodno pribavljeno mišljenje Nacionalnog prosvetnog saveta i Saveta za stručno obrazovanje i obrazovanje odraslih, donosi plan i program nastave i učenja.
Opis rada, standard kvalifikacija i plan i program nastave i učenja predstavljaju ključne dokumente na kojima se zasniva funkicionisanje srednjeg stručnog obrazovanja u dualnom sistemu. Iz tih razloga MODS smatra bi prilikom izrade ovih dokumenata trebalo imati u vidu da postoje delatnosti i uslovi rada u koje osobe mlađe od 18 godina ne bi trebalo da budu uključene usled rizika po njihovu bezbednost, zdravlje i razvoj. To konkretno znači da bi prilikom izrade ovih dokumenata Privredna komora Srbije, ZUOV i Ministarstvo prosvete trebalo da vode računa o Uredbi o utvrđivanju opasnog rada za decu, koju donela Vlada Republike Srbije 29. maja 2017. godine, o zaštiti koje omladini na radu garantuju član 60. st. 5 Ustava, članovi 84-88. Zakona o radu, člana 6. stav 2. Zakona o bezbednosti i zdravlju na radu, kao i o Direktivi EU o zaštiti mladih radu. S tim u vezi MODS je predložio da se član 5. Nacrt zakona dopuni odredbom po kojoj bi ministar prosvete pre donošenja plana i programa učenja bio u obavezi da pribavi i razmotri mišljenje i Uprave za bezbednost i zdravlje na radu.
Član 6. Nacrta zakona posvećen je obimu učenja kroz rad koji se ostvaruje kod poslodavca. Obim učenja kroz rad iznosi najmanje 50 odsto od ukupnog broja časova za obrazovne profile u trogodišnjem trajanju, odnosno 45 odsto za obrazovne profile u četvorogodišnjem trajanju. Nacrt zakona utvrđuje i da se učenje kroz rad može vršiti u period od 8 do 20 časova, a najduže 8 sati dnevno i 35 sati nedeljno.
Članom 6. Nacrta zakon utvrđeno je koliko minimalno obim učenja kroz rad kod poslodavca može da iznosi. Nigde u Nacrtu zakona, međutim, nije navedeno koliko taj obim može maksimalno da iznosi u odnosu na fond časova. Pošto je utvrđeno da učenja kroz rad može da traje do 35 sati nedeljno, to u praksi može dovesti do toga da kompletan fond časova bude posvećen učenju kroz rad. Kako bi se to izbeglo, u komentarima koji su dostavljeni Ministarstvu prosvete MODS je predložio da se utvrdi koliko u okviru fonda časova udeo učenja kroz rad može maksimalno da iznosi, odnosno raspon u kom on može da se kreće.
Provera ispunjenosti uslova od strane poslodavaca
Član 10. Nacrta zakona utvrđuje uslove koje poslodavac mora da ispuni kako bi mogao da izvodi učenje kroz rad. Ti uslovi se, pored ostalog, odnose na potreban broj licenciranih instruktora, mere zaštite bezbednosti i zdravlja na radu, neosuđivanost poslodavca za određena krivična dela i dr.
Članom 11. Nacrta zakona definiše se postupak provere da li poslodavac ispunjava uslove za organizovanje učenja kroz rad. Ovo pitanje ima poseban značaj za prevenciju i zaštitu dece od zloupotrebe dečijeg rada zbog čega mu je potrebno posvetiti dužnu pažnju. U meri u kojoj proces procene ispunjenosti uslova od strane poslodavac bude pouzdan, zavisiće i kredibilitet celokupnog sistema dualnog obrazovanja. Prema oceni MODS-a postojeći Nacrt zakon, međutim, ne garantuje neutralnost i kompetentnost ovog procesa. Iz tih razloga, MODS je Ministarstvu prosvete uputio predloge kako da se obezbede dodatne garancije.
Prema članu 11. isključivu odgovornost za proveru da li poslodavac ispunjava uslove ima Privredna komora Srbije (PKS). Na osnovu sprovedene provere, PKS poslodavcu izdaje Potvrdu o ispunjenosti uslova za izvođenje učenja kroz rad u dualnom obrazovanju. U Nacrtu se navodi da, u cilju procene ispunjenosti uslova, PKS formira Komisiju čiji jedan član treba da bude prosvetni inspektor. PKS je, pritom, dužna i da vodi registar o poslodavcima koji treba da bude javno dostupan.
Prema mišljenju MODS-a, rešenje po kome PKS ima isključivu nadležnost za sprovođenje provere da li poslodavac ispunjavaju propisane uslove je sporno iz više razloga. U prvom redu radi se o potencijalnom sukobu interesa budući da PKS u svom članstvu okuplja upravo poslodavce za koje treba da vrši procenu o ispunjenosti uslova. Sa druge strane, može se postaviti pitanje kompetencija PKS za vršenje procene da li poslodavac ispunjava uslova koji se odnose na mere zaštite bezbednosti i zdravlja na radu, naročito u svetlu činjenice da se mladima moraju obezbediti posebne mere zaštite. Član 11. ne predviđa ni u kom periodu nakon izdavanja Potvrde se vrši provera da li poslodavac i dalje ispunjava uslove, niti mogućnost da bilo koji drugi državni organ vrši inspekciji nadzor nad radom PKS u obavljanju poslova koji se odnose na procenu uslova i izdavanje Potvrde.
Zbog svega navedenog MODS se snažno zalaže za temeljno redefinisanje člana 11. Prema predlozima koje je MODS uputio Ministarstvu prosvete, u postupku procene uslova od strane poslodavaca trebalo bi definisati ulogu Uprave za bezbednost i zdravlje na radu i Inspektorata za rad. Pored toga, MODS je predložio da se ponovna provera ispunjenosti uslova i obnova Potvrde vrši jednom godišnje pre početka školske godine, kao i da se u kaznenim odredbama propišu kazne za kršenje člana 11.
Ugovori u dualnom obrazovanju
Kada je reč o ugovorima u dualnom obrazovanju, Nacrtom zakona predviđeno je postojanje ugovora o dualnom obrazovanju, koji zaključuju škola i poslodavac, kao i ugovora o učenju kroz rad koji zaključuju poslodavac i roditelj, zakonski zastupnik ili učenika sa navršenih 18 godina. Nacrtom su definisani forma i sadržina, kao i razlozi za raskidanje obe vrsta ugovora.
Član 20. stav 1. predviđa da ugovor o učenju kroz rad zaključuju poslodavac i roditelj, odnosno drugi zakonski zastupnik maloletnog učenika i učenik sa navršenih 18 godina. Ovo rešenje se razlikuje od člana 25. Zakona o radu koji utvrđuje da se radni odnos sa licem mlađim od 18 godine zasniva direktno, ali uz pisanu saglasnost roditelja. U komentarima koje je MODS uputio Ministarstvu, prema analogiji sa Zakonom o radu, predloženo je da bi trebalo predvideti da ugovor o učenju kroz rad zaključuje učenik, jer je on taj koji preuzima obaveze, a da mu je za to potrebna saglasnost roditelja ukoliko ima manje od 18 godina.
Članom 24. predviđeni su razlozi zbog kojih roditelj ili zakonski zastupnik može da raskine ugovor sa poslodavcem. U vezi sa ovim članom MODS smatra da je neprihvatljivo da se učeniku ne dopušta da samostalno odluči o raskidanju ugovora. MODS je iz tog razloga predložio da bi ovim članom trebalo da bude predviđeno da sam učenik može da raskine ugovor sa poslodavcem, kao i da se to, prema analogiji sa članom 175. Zakona o radu, čini na zahtev roditelja ukoliko učenik ima manje od 18 godina,. Kada su u pitanju razlozi za raskidanje ugovora, MODS smatra da učeniku treba da bude garantovana mogućnost da raskine ugovor u svako doba, uz obavezu poštovanja dogovorenog otkaznog roka.
Članovima 32-33. Nacrta zakona utvrđene su obaveze poslodavca u pogledu materijalnog i finansijskog obezbeđivanja učenika. One, pored ostalog, obuhvataju naknadnu troškova prevoz i ishrane, osiguranje i naknadnu za produktivan rad u visini od najmanje 50 odsto minimalne cene rada. Osim toga, predviđena je i mogućnost da se u okvir republičkog budžeta opredele sredstva za kreditiranje učenika koji upišu obrazovni profil koji se nalazi na listi deficitarnih zanimanja.
Prema mišljenju MODS, „pravo na naknadu za produktivan rad“ garantovano čl. st. 1. nije u skladu sa čl. 60. Ustava koji garantuje pravo na „pravičnu naknadu za rad“. Osim toga, MODS је izrazio zabrinutost da pridev „produktivan“ rad ostavlja prostor poslodavcima da diskreciono odlučuju o tome šta za njih predstavavlja rad koji će biti plaćen. Iz ovih razloga MODS je Ministarstvu prosvete uputio predlog da se umesto prava na naknadu za „produktivan rad“ učenicima garantuje „pravo na pravičnu naknadu“.
Član 9. utvrđuje da se zaštita prava učenika u dualnom obrazovanju ostvaruje u skladu sa zakonom kojim se uređuju osnove sistema obrazovanja i vaspitanja i posebnim zakonom. Budući da dualno obrazovanje podrazumeva uključivanje učenika u svet rada, MODS je predložio da bi ovaj član trebalo dopuniti odredbom koja predviđa shodnu primenu odgovarajućih odredaba Zakona o radu i Zakona o bezbednosti i zdravlja na radu.
MODS bi na kraju želeo da ukaže i da ovaj Nacrt zakona ne počiva na principima inkluzivnog obrazovanja i da ne vodi računa o stvaranju mogućnosti za uključivanje učenika sa smetnjama u razvoju. Nacrt zakona u tom pogledu ne sledi principe utvrđene važeći Zakon o srednjem obrazovanju i vaspitanju. Član 30. ovog Zakona predviđa da se u okviru praktične nastave “za učenika sa smetnjama u razvoju obezbeđuje adaptacija radnog mesta u odnosu na njegove mogućnosti i vrstu invaliditeta”. Sa druge strane, ponuđeni Nacrt zakona ne sadrži slične odredbe koje bi omogućile da se u sistem dualnog obrazovanja uključe i učenici sa smetnjama u razvoju. MODS je u svojim komentarima ukazao na ovaj propust i pozvao Ministarstvo da ga otkloni.
Predloge za izmenu i/ili dopunu Nacrta Zakona o dualnom obrazovanju možete pogledati i preuzeti OVDE.