Stavovi

Analiza Nacrta zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja

MPNTR

Važeći Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja donet je 2009. godine. Iako je Zakon tokom prethodnih godina u nekoliko navrata menjan, Ministarstvo prosvete, nauke i tehonološkog razvoja se ovog puta opredelilo da inicira donošenje novog Zakona, ocenivši da broj i kvalitet neophodnih promena nije moguće iskazati kroz izmene i dopune.

Kako se na osnovu analize Nacrta zakona može zaključiti, osnovna svrha donošenja novog Zakona ogleda se u težnji ka redefinisanju uloga i odgovornosti svih učesnika u obrazovno-vaspitnom sistemu. Izmene koje u tom pogledu donosi Nacrt tiču se podjednako nacionalnog nivoa kao i samih školskih ustanova. Kada je reč o nacionalnom nivou, ključne izmene koje Nacrt predviđa podrazumevaju promenu prirode Nacionalnog prosvetnog saveta i Saveta za stručno obrazovanje i obrazovanje odraslih.

Nadležnosti ova dva tela postaju pretežno savetodavne, budući da odgovornost za obavljanje poslova koji su prethodno spadali u njihov delokrug preuzima Ministarstvo. Paraleleno sa tim i izbor članova ovih tela postaje ovlašćenje Vlade umesto Narodne skupštine, kao što je to prethodno bio slučaj. Na nivou školskih zajednica Nacrt zakona predviđa formiranje Opštinskog saveta roditelja i donosi izmene koje, kako se navodi, imaju za cilj da doprinesu povećanju odgovornosti, efikasnosti i i efektivnosti u radu direktora, nastavika, roditelja, ali i samih učenika.

MODS logo 920x

Mreža organizacija za decu Srbije (MODS) je razmatranju Nacrta zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja prvenstveno pristupila sa stanovišta zaštite i promocije prava deteta. U tom smislu, pitanja kojima smo se u prvom redu bavili ticala su se zaštite prava učenika, obezbeđivanja dodatne podrške, inkluzivnog obrazovanja, kao i vaspitno-disciplinske odgovornosti učenika. S tim u vezi su i nastali predlozi za korekciju Nacrta zakona koji su upućeni Ministarstvu, o čemu će biti više reči u nastavku teksta. Pre nego što se osvrnemo na ta pitanja, na ovom mestu bi trebalo napomenuti i da je MODS obratio dužnu pažnju i na novine koje donosi Nacrt zakona, kao što su uvođenje kompetencija za celoživotno učenje, opštih međupredmetnih kompetencije i formiranje jedinstvenog obrazovnog broja. MODS veruje da ova rešenja mogu doprineti unapređenju kvaliteta obrazovnog sistema.   

Inkluzivno obrazovanje

Kada je reč o unapređenju inkluzivnosti obrazovnog sistema, MODS smatra da Nacrt zakona donosi važne pomake. Član 54. Nacrta zakona predviđa da ustanova može da stekne status resurs centra za asistivne tehnologije u obrazovanju i vaspitanju. Uloga resurs centra je da, u saradnji sa interresornom komisijom, vrši procenu potreba za asistivnom tehnologijom, odnosno da se stara o njenoj nabavci, održavanju i obuci korisnika za njeno korišćenje. Za razvoj inkluzivnog obrazovanja značajno je i to što Nacrt zakona u članu 76. dalje razrađuje pitanja koja se odnose na donošenje i sprovođenje individualnog obrazovnog plana. Kao razlozi za donošenje IOP-a se, pored socijalne uskraćenosti, smetnji u razvoju i invaliditeta, prepoznaju i teškoće u učenju i rizik od ranog napuštanja školovanja. Osim toga, predviđa se da IOP1 može da obuhvati i učenje jezika na kom se odvija nastava.

Posebno značajnu novinu predstavlja član 77. koji je u potpunosti posvećen uređenju rada interresornih komisija (IRK) za procenu potreba učenika za dodatnom podrškom. U pitanju je velika razlika u odnosu na važeći Zakon koji je regulisanje rada IRK prepuštao podzakonskom aktu. Članom 77. stavom 3. Nacrta zakona utvrđeno je da IRK obrazuje organ jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove društvenih delatnosti i to na osnovu sporazuma o saradnji između sistema obrazovanja, državne uprave i lokalne samouprave, socijalne zaštite i zdravlja. Nacrtom zakona su prvi put nedvosmisleno utvrđene obaveze koje lokalna samouprava ima u odnosu na IRK, a koje podrazumevaju obezbeđivanje sedišta rada, naknade za članove i tehničku podršku za njen rad, kao i sredstva za finansiranje podrški koje ona preporuči deci.

U vezi s tim pitanjem MODS je predložio da se u članu 189. preciznije definiše način finansiranja mera dodatne podrške kako se u praksi više ne bi ponavljali problemi sa njihovim obezbeđivanjem. Kao neka od mogućih rešenja MODS je predložio uvođenje namenskih grantova školama za inkluzivno obrazovanje ili namenskih transfera lokalnim samoupravama. Od lokalnih samouprava se očekuje da obezbede arhiviranje i čuvanje dokumentacije, kao i da prikupljaju izveštaje o radu IRK, ali i o predloženoj podršci i njenim efektima i to najmanje 2 puta godišnje. Nacrtom zakona je predviđeno da se bliži uslovi rada IRK uređuju podzakonskim aktom koji sporazumno potpisuju ministri nadležni za poslove zdravlja, socijalne politike, prosvete i državne uprave i lokalne samouprave.

Dodatni obrazovno-vaspitni rad sa učenikom

Jedna od novina koju donosi Nacrt zakona tiče se pojačanog obrazovno-vaspitnog rada koji se za učenika drugog ili trećeg razreda osnovne škole koji na kraju prvog polugodišta ima nedovoljne ocene organizuje u toku drugog polugodišta (čl. 73. st. 7). Osim toga, predviđeno je i da je za učenika ovog uzrasta koji na kraju godine ima nedovoljnu ocenu iz najviše dva predmeta škola dužna da organizuje produženu nastavu odmah nakon završetka nastavne godine, koju je učenik pritom obavezan da pohađa.

Ukoliko učenik tokom produžene nastave ostvari osnovni nivo standarda, nastavnik predlaže odeljenskom veću da učeniku zaključi prelaznu ocenu. U suprotnom, učenik se upućuje na polaganje popravnog ispita (čl. 73. st. 10-12). Kada je reč o učeniku od četvrtog do sedmnog razreda osnovne škole koji na kraju godine ima najviše dve nedovoljne ocene, izričito je utvrđena dužnost škole da organizuje pripremnu nastavu neposredno pre polaganja popravnog ispita, kao i obaveza učenika da ovu nastavu pohađa (član 73. st. 15-16).

U komentarima dostavljenim Ministarstvu, MODS je ukazao da se potreba za dodatnim obrazovno-vaspitnim radom može ustanoviti već kod učenika prvog razreda i da ne bi trebalo čekati nedovoljnu ocenu na kraju prvog polugodišta kako bi se reagovalo. U skladu sa tim, MODS je preporučio da se pojačan obrazovno-vaspitni rad obezbedi učeniku kod kog se već na osnovu opsine ocene na kraju prvog i/ili drugog polugodišta prvog razreda može utvrditi postojanje potrebe za dodatnim radom u cilju savladavanja gradiva. Osim toga, MODS je preporučio i da se precizno odredi ko je zadužen za izvođenje ovog rada i u skladu sa kojim programom.

Socijalna zaštita učenika

Kako bi unapredila dostupnost obrazovanja za decu iz osetljivih grupa, MODS je predložio da se u Nacrtu zakona predvide odgovarajuće mere socijalne zaštite. U vezi sa članom 189. MODS je predložio da se jedinicama lokalne samouprava da mogućnost da učestvuju u ostvarivanju delatnosti predškolskog obrazovanja i sa više od 80 odsto od ekonomske cene po detetu, odnosno da porodice sa decom koje se nalaze u izrazito teškom materijalnom položaju u potpunosti slobode obaveze plaćanja predškolskog obrazovanja.

Osim toga, MODS je predložio da se propiše obaveza da se u budžetima lokalnih samouprava obezbede sredstava za besplatan prevoz učenika osnovnih škola čije se prebivalište nalazi na udaljenosti većoj od 2 kilometara od sedišta škole, umesto 4 kako je to definisano važećim Zakonom, kao i da se opštinama i gradovima dopusti mogućnost da obezbede besplatan prevoz i za učenike srednjih škola ukoliko za to postoje finansijske mogućnosti. MODS veruje da bi ove mere mogle značajno da doprinesu smanjenju stope osipanja iz obrazovnog sistema i povećanju obuhvata dece osnovnim i srednjim obrazovanjem.  

Zaštita prava deteta i učenika

Nacrt zakona donosi izmene koje se tiču postupanja po prijavi o povredi prava deteta i učenika. Za razliku od važećeg Zakona kojim je bilo propisano da se prijava podnosi u roku od 15 dana od nastupanja slučaja, Nacrtom je predviđeno da se prijava podnosi u roku od 8 dana od saznanja o povredi prava. Direktor je dužan da prijavu razmatri i preduzme odgovarajuće mere u roku od 8 dana od prijema prijave, umesto 15 kao ranije. MODS je u vezi sa ovim upozorio da se previđa da prava učenika mogu da budu povređena i od strane direktora i predložio da se predviditi mogućnost da se u tom slučaju prijava podnosi organu upravljanja ustanovom.

Nacrt zakona u okviru člana 82. predviđa određene novine i kada je reč o podnošenju prigovora i žalbi na ocenu i ispit. Naime, kada postupajući po žalbi koju podnesu učenik ili roditelj direktor odluči da poništi ocenu, sa nastavnikom čija je ocena poništena će se pojačati pedagoško-instruktivni rad i on će biti upućujen na stručno usavršavanje za oblast ocenjivanja i komunikacijskih veština. Ukoliko ova mera ne da rezultate, direktor će zahtevati stručno-pedagoški nadzor nad radom nastavnika od strane prosvetnog savetnika.

Odgovornost učenika

Sudeći prema Obrazloženju koje prati Nacrt zakona, jedan od glavnih razloga za donošenje novog Zakona tiče se namere da se sistem vaspitno-disciplinske odgovornosti učenika učini “efikasnijim”. U tom svetlu, može se primetiti da Nacrt zakona sadrži i određena rešenja koja imaju za cilj da pooštre postojeći vaspitno-disciplinski režim.    

Član 83. Nacrta utvrđuje da učenik može da odgovara zbog lakše povrede obaveza, teže povrede obaveza i povrede zabrana utvrđenih čl. 110-112 . Članom 85. propisano je da u slučaju teže povrede obaveza i povrede zabrana iz čl. 110-112. škola vodi vaspitno-disciplinski postupak, o čemu obaveštava roditelje.

Nacrtom zakona izmenjeni su rokovi u kojima je potrebno preduzeti radnje. Dok prema važećem Zakonu direktor pokreće postupak najkasnije u roku od 30 dana, Nacrtom je predviđeno da se postupak za težu povrede obaveze pokreće u roku od 8 dana od saznanja. U slučaju povrede zabrane iz čl. 110-112. postupak se pokreće odmah, a najkasnije u roku od 48 sati od saznanja. Vaspitno-disciplinski postupak se vodi u prisustvu roditelja i završava u roku od 30 dana od pokretanja. U slučaju da se roditelj ili zakonski zastupnik učenika ni nakon dva uručena poziva ne odazove da prisustvuje, direktor postavlja psihologa ili pedagoga ustanove da zastupa interese učenika, o čemu se obaveštava centar za socijalni rad.

U skladu sa članom 86. za učinjenu povredu zabrane iz čl. 110-112. za učenika od 5 do 8 razreda kao vaspitno-disciplinsku meru moguće je izreći premeštaj u drugu osnovnu školu na osnovu odluke nastavničkog veća uz saglasnost škole u koju prelazi. Za učenika srednje škole moguće je odrediti isključenje iz škole. Za razliku od važećeg Zakona, Nacrt zakona predviđa da za premeštaj učenika nije potrebno pribaviti saglasnost roditelja, već da se oni samo obaveštavaju o odluci veća. Sa druge strane, učenicima i roditeljima je data mogućnost da podnesu žalbu školskom odboru na izrečenu meru za izvršenu težu povredu obaveze učenika i povredu zabrane iz čl. 110-112. Protiv drugostepenog rešenja za izrečenu meru isključenja učenika iz srednje škola učenik i roditelj imaju pravo na sudsku zaštitu u upravnom sporu.

U komentarima koje je MODS dostavio Ministarstvu prosvete predlaže se brisanje odredaba koje omogućavaju premeštaj učenika od 5 do 8 razreda iz jedne škole u drugu, odnosno isključenje učenika srednje škole. MODS smatra da ove odredbe nisu u skladu sa najboljim interesom deteta i da ne doprinose rešavanju uzroka koji leže u osnovi problema. Nasuprot tome, na ovaj način se povećava rizik od stigmatizacija učenika i njihovog ispadanja iz obrazovnog procesa. Kod učenika srednje škole ovo faktički dovodi do gubitka mogućnosti za nastavak školovanja. Umesto represivnih mera koje zapravo predstavljaju izbegavanje problema, MODS smatra da bi u rešavanje ovakvih situacija trebalo uključiti celokupnu zajednicu.

Članom 86. Nacrta zakona predviđeno je da, uporedo sa izricanjem vaspitne i vaspitno-disciplinske mere, škola učeniku određuje i obavezu obavljanja društveno-korisnog, odnosno humanitarnog rada, koji se obavlja pod nadzorom nastavnika. Škola ovu meru određuje vodeći računa o težini učinjene povrede kao i o psihofizičkoj i zdravstvenoj sposobnosti, uzrastu i dostojanstvu učenika, o čemu je dužna da obavesti roditelja. Način obavljanja ovog rada uređuje sama škola svojim aktom.

U komentarima dostavljenim Ministarstvu prosvete MODS je izrazio oštro protivljenje unošenju ove odredbe u Nacrt zakona. MODS smatra da je ova mera problematična i po svojoj prirodi i po posledicama koje može da proizvede. Mogućnost da se učenicima izrekne mera obavljanja bilo kakvog posla bez njihove saglasnosti približava se definiciji pojma „prinudnog rada“. Ova mera može da dovede i do povrede dostojanstva i stigmatizacije učenika. Sporno je i to što se utvrđivanje bližih uslova obavljanja ovakvog rada u potpunosti prepušta školama. Iz svih navedenih razloga MODS je izričito zahtevao brisanje ove odredbe iz Nacrta zakona.  

Član 110. uređuje se zabrana diskriminacije u školskim ustanovama. Kao i u važećem Zakonu, Nacrtom je predviđeno da se bliži kriterijumi za prepoznavanje diskriminacije utvrđuju podzakonskim aktom koji zajednički potpisuju minstar prosvete i organ nadležan za pripremu propisa o ljudskim i manjinskim pravima. Novinu predstavlja odredba koja predviđa donošenje podzakonskog akta kojim će se definisati način postupanja i sprovođenje aktivnosti u vezi sa prevencijom i zaštitom od diskriminacije, čime je ispravljen propust iz važeće Zakon. Novinu predstavlja i član 112. koji propisuje zabranu ponašanja koja vređa ugled, čast i dostojanstvo.  

Odgovornost roditelja

Nacrtom zakona pooštravaju se kaznene mere prema roditeljima. Važeći Zakon utvrđuje da će se novčanom kaznom od 5.000 do 50.000  kazniti za prekršaj roditelj ili staratelj ukoliko namerno ili bez opravdanog razloga ne upiše dete u predškolsku ustanovu/osnovu školu, odnosno ako dete neopravdano izostaje iz predškolske ustanove/osnovne škole. Nacrtom zakona predviđa se povećanje gornje visine kazne tako da ona iznosi 100.000 dinara, ali i proširuje osnov za izricanje kazni. Naime, kaznene odredbe se tiču svih obaveza utvrđenih članom 84. Osim u slučaju neupisa deteta u predškolski pripremi program i školu i neredovno pohađanje nastave, roditelj može biti kažnjen i ako dete redovno ne pohađa produženu i prepremnu nastavu, ne pravda izostanke, ne uzima učešće u vaspitnom radu sa učenikom, ne poštuje “pravila ustanove” i dr (član 193).

Novčano kažnjavanje roditelja se u praksi pokazalo kao neefikasna i necelishodna mera koja ne doprinosi postizanju većeg obuhvata dece predškolskim i osnovnim obrazovanjem. Štaviše, najčešće je reč o porodicama koje su korisnici prava na novčanu socijalnu pomoć ili se nalaze u riziku od siromaštva, pa kaznu nije ni moguće naplatiti.

U predlozima koji su dostavljeni Ministarstvu, MODS je predložio da se preispita svrsishodnost ovih odredaba za koje veruje da mogu da dovedu i do arbitrarnog kažnjavanja roditelja. Umesto toga, MODS je pozvao Ministarstvo da razmotri uvođenja mera podrške koje bi imale za cilj da doprinesu razvoju kapaciteta porodice za ostvarivanje roditeljskih dužnosti definisanih članom 84.

Predloge za izmenu i/ili dopunu Nacrta Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja možete pogledati i preuzeti OVDE.